Cerar: Če sodišče referendum dovoli, nastane problem. Če ga prepove, tudi
Dekan Pravne fakultete dr. Miro Cerar opozarja, da ustavno sodišče izbira med rešitvami, od katerih nobena ni brez ustavnopravnih težav.
Prva stran dneva
Dnevni pregled najpomembnejših zgodb doma in po svetu.
Za hitre novice, aktualne teme in zanimive vsebine izberite Svet24 za svoj prednostni vir na Googlu.
Nastavi
Ustavno sodišče se danes ukvarja s pravnim položajem brez preproste rešitve. Na eni strani stoji ustavna prepoved referenduma o davkih, na drugi pravica volivcev, da zahtevajo odločanje o zakonu, ki poleg davčnih ureja tudi vrsto drugih vprašanj.
V središču zapleta je vprašanje, ki ga je pred današnjo sejo izpostavil dekan ljubljanske pravne fakultete dr. Miro Cerar. Kaj naj ustavno sodišče stori z zakonom, ki ga ni mogoče razdeliti, če referendum o celotnem zakonu zaradi nekaterih določb lahko krši ustavo.
Cerar je v pogovoru za Prvi program Radia Slovenija ocenil, da gre za pravno zelo nenavadno in zahtevno situacijo. Interventni zakon po njegovem mnenju že po načinu sestave povzroča težave v pravnem sistemu. Gre za tako imenovani omnibusni zakon, v katerem je zakonodajalec združil različne ukrepe in področja.
Ustavno sodišče se danes ne more preprosto lotiti vprašanja, ali so vse te določbe ustavne.
»Ta zakon še ne velja, zato ustavno sodišče še ne more presojati njegove ustavnosti,« je bistvo zapleta pojasnil Cerar.
Sodišče v tem postopku ne presoja neposredno vsebine še neuveljavljenega zakona. Odločiti mora, ali je bil ustaven sklep državnega zbora, da referenduma o njem ni dopustno razpisati.
Dosedanja praksa takšno presojo omejuje predvsem na vprašanje, ali zakon spada med tiste, o katerih referendum po ustavi ni dovoljen.
Cerar: Sodišče se vprašanju ustavnosti vendarle ne bo moglo povsem izogniti
Cerar v tem vidi osrednji paradoks. Zakon še ne velja, zato ga ni mogoče presojati na običajen način. Kljub temu mora ustavno sodišče odgovoriti na zahtevo, ki izhaja prav iz načina, kako je zakon sestavljen.
»Po drugi strani pa ravno referendumska zahteva narekuje ustavnemu sodišču, da se bo moralo soočiti tudi s tem vprašanjem in ugotoviti, ali morda odločitev državnega zbora o prepovedi referenduma ni neustavna,« je dejal Cerar.
Državni zbor je referendum preprečil, ker zakon vsebuje tudi določbe z davčnega področja. Ustava ne dovoljuje zakonodajnih referendumov o davkih, carinah, drugih obveznih dajatvah in zakonih, potrebnih za izvrševanje državnega proračuna.
Interventni zakon pa ne ureja samo davkov. Zato se pojavlja vprašanje, ali lahko nekaj davčnih določb zaščiti celoten zakon, tudi njegove nedavčne dele.
Če bi bil odgovor vedno pritrdilen, bi nastalo tveganje, da bi prihodnje parlamentarne večine v širše zakonske pakete vključile davčno določbo in s tem omejile možnost referenduma tudi o vsebinah, kjer bi bilo glasovanje sicer dovoljeno.
Zakaj sodišče ne more dovoliti referenduma samo o delu zakona
Na prvi pogled bi lahko referendum dovolili o nedavčnih določbah, davčni del pa izločili. Cerar opozarja, da ustavna ureditev takšnega postopka ne pozna.
»Če bi bilo mogoče zakon enostavno razbiti na dva dela, potem bi bilo možno o enem izvesti referendum, o drugem pa ne,« je dejal.
Težava je, da interventni zakon po njegovi oceni tvori notranje povezano celoto. Volivci na zakonodajnem referendumu odločajo o zakonu kot celoti, ne o posameznih členih.
»Referendum po ustavi se lahko izvede samo o celotnem zakonu, ne pa o njegovih posameznih delih, in tudi ustavno sodišče ne sme razdeliti zakona na več delov,« je opozoril Cerar.
Sodišče se tako znajde med dvema omejitvama. Če referendum prepove, lahko poseže v pravico volivcev do odločanja o nedavčnih delih zakona. Če ga dovoli, bodo volivci glasovali tudi o davčnih določbah, za katere ustava referendum izključuje.
Sodišče ne sme samo preoblikovati zakona ali iz njega ustvariti več zakonov. To nalogo ima državni zbor.
Bi lahko ustavno sodišče zakon vrnilo parlamentu
Cerar dopušča možnost, da bi ustavno sodišče ugotovilo poseben neustaven položaj in odgovornost za njegovo odpravo vrnilo zakonodajalcu.
Sodišče bi lahko po njegovih besedah vrnilo odločanje državnemu zboru in mu dalo napotilo, kako naj ponovno vzpostavi ustavno stanje.
Takšen razplet bi bil neobičajen. Ustavno sodišče bi moralo jasno opredeliti problem, ne da bi samo določilo novo vsebino zakona. Državni zbor bi se lahko znašel pred politično zahtevno izbiro, ali zakon razdeliti, ga spremeniti ali ponovno odločati o njegovi vsebini.
Cerar ne izključuje niti drugačne rešitve.
Sodišče lahko, kot je dejal, odloči tudi na način, ki ga zdaj še ne znamo predvideti.
Njegova izjava ne napoveduje konkretnega izida, ampak opozarja, da obstoječa pravila niso nastala za položaj, kjer so davčne in nedavčne določbe združene v enoten, težko razdružljiv zakon.
Trije osnovni scenariji
Najbolj neposreden razplet bi pomenil, da ustavno sodišče potrdi odločitev državnega zbora. V tem primeru referenduma ne bi bilo, zakon pa bi lahko začel veljati. Takšna odločitev ne bi pomenila, da je sodišče potrdilo ustavnost vseh določb, ampak le, da referendum o zakonu kot celoti ni dopusten.
Druga možnost je razveljavitev sklepa državnega zbora. V tem primeru bi se referendumski postopek nadaljeval. Zakon določa, da sklep parlamenta o nedopustnosti referenduma zadrži zbiranje podpisov in tek roka. Po razveljavitvi bi se zbiranje podpisov nadaljevalo naslednji dan po objavi odločbe.
Sindikalne centrale so pod začetno pobudo zbrale več kot 47 tisoč podpisov, vendar to še ne pomeni, da so zbrali tudi formalno overjenih 40 tisoč podpisov, potrebnih za razpis referenduma. Če bi se postopek nadaljeval, bi morali pobudniki zbiranje podpisov dokončati.
Tretji možni razplet pomeni, da sodišče ugotovi neustaven položaj in državnemu zboru nakaže, kako naj ga odpravi. Prav to možnost je izpostavil Cerar, vendar iz njegove izjave izhaja, da natančne oblike in posledic takšne odločitve ni mogoče vnaprej določiti.
Zahtevna meja med pristojnostjo sodišča in parlamenta
Cerar poudarja, da ustavno sodišče ne sme ostati pasivno samo zato, ker zakon še ne velja. Hkrati ne sme prevzeti vloge zakonodajalca.
»S svojo odločitvijo ne sme prekoračiti svojih pristojnosti, hkrati pa mora upoštevati pristojnosti zakonodajalca in pravico državljanov do referenduma,« povzema njegovo stališče Radio Slovenija.
Današnje odločanje zato presega tehnično vprašanje davčnih določb. Gre za vprašanje, kako način sestavljanja zakonov vpliva na ustavno pravico do referenduma.
Omnibusni zakon omogoča, da parlament sprejme več različnih ukrepov z enim glasovanjem. Enak pristop pa pomeni, da poslanci odločajo o celotnem svežnju, predsednik republike razglasi zakon kot celoto, volivci pa lahko na referendumu odločajo le o celotnem zakonu.
Ko zakon združi določbe, o katerih referendum ni dovoljen, in določbe, o katerih bi bil mogoč, nastane ustavni problem.
Odločilna ne bo samo odločitev, ampak njena obrazložitev
Ustavno sodišče lahko referendum dovoli ali prepove, vendar bo za prihodnje primere pomembno predvsem, kakšna merila bo pri tem postavilo.
Če bo odločilo, da že prisotnost davčnih določb preprečuje referendum o celotnem zakonu, bo moralo pojasniti, kako preprečiti, da ta izjema ne postane orodje za zaščito širših zakonodajnih paketov.
Če bo referendum dovolilo, bo moralo pojasniti, kako uskladiti glasovanje o celotnem zakonu z ustavno prepovedjo referenduma o davkih.
Cerar pred današnjo odločitvijo ne ponuja preprostega odgovora. Opozarja, da je zakonodajalec z združitvijo različnih vsebin ustvaril položaj, kjer nobena rešitev ni povsem brez težav.
Ustavno sodišče bo moralo kljub temu izbrati eno od možnosti ali najti izhod, ki ga dosedanja praksa še ni jasno začrtala.
Prva stran dneva
Dnevni izbor najpomembnejših zgodb doma in po svetu, dostavljen neposredno v vaš e-poštni nabiralnik.
