Novice Svet24

Avtorica poročila je Ajda Pistotnik, samostojna raziskovalka in vodja projektov, ki je v sklopu objave raziskave organizirala tudi dve okrogli mizi, o katerih lahko več preberete na spodnjih dveh povezavah. Tokrat pa objavljamo intervju, ki smo ga naredili z njo.

Okrogli mizi o javnem dolgu: 

• "Pahorjeva vlada ni prepoznala, kaj se dogaja"

• "Slovenija je majhna država, brez velikih zaveznikov" 

Ajda, deluješ v okviru kolektiva Ena Banda in se zadnji dve leti ukvarjaš z ekonomijo dolga. Na kakšen način?

Kot samostojna raziskovalka se pri svojem delu srečujem z razvojnimi vsebinami, ki vključujejo tudi kritiko aktualne ekonomske in institucionalne ureditve. V bistvu si nikoli nisem mislila, da se bom ukvarjala s temo povezano s financami, ko sem še študirala, mi je bila tema blazno dolgočasna. Vendar počasi, korak za korakom, sem se ji začela približevati in začele so se odgrinjat različne nianse, od tega da sem se najprej ukvarjala z odnosom človekovih pravic in gospodarstva.

Potem v času finančne krize, ko je po Evropi strašila "Trojka", sem se pridružila evropski iniciativi TroikaWatch, kjer smo različne organizacije in civilna gibanja  poročali o stanju v naših državah in kaj se zaradi krize vse dogaja pri nas. Če se prav spomnim, je naše glasilo izhajalo v sedmih evropskih jezikih, tudi slovenščini... Šlo je predvsem za spremljanje finančnih institucij in ocenjevanje njihovih ukrepov ter vplivov na družbo.

In tako počasi sem se začela poglabljati v ekonomske teme, ki pa imajo skupno jedro in to je dolg. Kaj mislim z ekonomijo dolga? V bistvu se mi zdi, da stavek: "Zadolžili smo se, da (gospodarsko) rastemo, zdaj pa moramo rasti, da lahko odplačujemo dolgove," pove veliko o globalni družbeni ureditvi in o tem, da naš sistem poganja dolg. Sveta si prej nisem predstavljala tako, da se morajo države, gospodarstvo in tudi posamezniki zadolževati... Ali ni to absurdno, izredno nenaveden sistem in definitivno vreden preučevanja. 

V okviru svojega delovanja si pripravila tudi raziskavo: Slovenski javni dolg, ki je izšla pretekli petek. Kaj je bil glavni cilj raziskave? 

Ja res je, napisala sem krajšo raziskavo, ki je nastala v okviru evropskega mednarodnega projekta Civilna družba kot enakovredni partner pri spremljanju javnih financ. Ker pa je to izredno obširna tema, smo se projektni partnerji, torej organizacije, ki sodelujemo na projektu, odločili, da se znotraj tega osredotočimo in izberemo med štirimi temami: javni dolg, javno zaseben partnerstva, davčna pravičnost in javna infrastruktura. Sama sem se odločila za vprašanje javnega dolga, ker me ideje povezana z ekonomijo dolga kot rečeno že nekaj časa fascinirajo.

Namen študije je podati osnove za razumevanje zadnje finančne krize, ki se je začela leta 2008 in pridobiti vpogled v njen vpliv na zadolženost Slovenije ter pregledati politiko, upravljanje našega javnega dolga. Na splošno zadolževanje razumemo kot instrument, ki državi omogoča premostiti neskladnosti med proračunskimi prihodki in odhodki.

Slovenija se je zadnje čase precej aktivno zadolževala, predvsem na račun primanjkljaja in prestrukturiranja bančnega sektorja z namenom zagotavljanja stabilnosti javnih financ. V raziskavi poskušamo povzeti posledice finančne krize v Sloveniji in hkrati predstaviti »fiskalno krizo države« v evrskem območju ter možnosti za demokratično prenovo. Poleg tega pa sem želela prispevati k novim spoznanjem o nerešenih debatah o ekonomiji dolga, zadolženi državi in povezani finančni krizi, v kateri je javni dolg bliskovito narastel v obdobju le nekaj let, torej iz dobrih 20% BDP na sedaj približno 73% BDP, vmes je bil recimo dolg tudi že 83% BDP.

Miha Mali

Kako je finančna kriza, ki je nastopila pred 10 leti vplivala na porast tega javnega dolga? 

Po večletnem upadanju konkurenčnosti v primerjavi z državami v jedru evrskega območja so imele države na njegovem obrobju, vključno s Slovenijo, zaradi fiskalnih primanjkljajev omejen dostop do mednarodnih trgov obveznic. Državam na obrobju je grozila plačilna nesposobnost, ta pa je ogrožala evropske banke, ki so bile med večjimi posojilodajalci. Da bi rešili banke, je moralo evrsko območje reševati države na obrobju. Reševanje bank pa so spremljali varčevalni ukrepi, ki so povzročili globoko recesijo.

Države upnice evrskega območja, Evropska centralna banka (ECB) in Evropska komisija so odigrale ključno vlogo pri reševanju dolžniške krize v evrskem območju od lega 2010 dalje. V primeru Slovenije svojega vpliva po finančni krizi leta 2008 niso uveljavljale prek posojil in povezanih pogojev, temveč predvsem preko policy priporočil, postopkov in smernic politik. Tako so tudi imele te evropske institucije veliko vlogo pri oblikovanju državnih politik, zakonov in praks, zlasti glede državnega zadolževanja in povezanih politik.

"Zaradi težnje h koncentraciji in centralizaciji v dolžniškem sistemu so vsi deležniki v družbi — države, podjetja in gospodinjstva - vse bolj odvisni od finančnih institucij."

Evropska bančna federacija (EBF) trdi, da je bančni sistem EU največji na svetu, bančni sistem v EU je tudi eden najhitreje rastočih glede na BDP. Vpliv financ na politiko in družbo je posledica njihovega položaja v gospodarstvu. Zaradi težnje h koncentraciji in centralizaciji v dolžniškem sistemu so vsi deležniki v družbi — države, podjetja in gospodinjstva - vse bolj odvisni od finančnih institucij. Da bi državljanom olajšali sodelovanje pri opredelitvi namena financ ter oblikovanju pravil za njihovo delovanje in nadzor, se je treba najprej zavedati treh težav kompleksnosti, nepreglednosti in nerazumevanja. 

Zakaj in na kakšen način se je javni dolg med leti 2007 in 2015 povečal, kakšna je bila vloga nosilcev oblasti? 

Povečanje javnega dolga v Sloveniji v obdobju med leti 2007 in 2015 je bilo posledica zmanjševanja davčnih prihodkov zaradi upada gospodarske dejavnosti in znižanja davka od dobička pravnih oseb. Hkrati pa je dolg naraščal tudi zaradi rasti socialnih izdatkov, ki jo je sprožila kriza v 2008 pred desetimi leti.

Nanj so vplivale tudi prociklične fiskalne in monetarne politike iz predkriznega obdobja. Nenadna rast javnega primanjkljaja in kopičenje manjših primanjkljajev iz prejšnjih let pa sta bila največja vzroka za trenutno stanje javnega dolga. Poleg tega je januarja 2012 bonitetna agencija Moody’s znižala bonitetno oceno Slovenije z Aa3 na A1, s čimer je pokazala na nujnost omejevanja možnosti državne politike. Pri tem je vsako odstopanje od prevladujočih navodil izključeno, zaradi nevarnosti dodatnega znižanja bonitetne ocene. 

Ko je leta 2004 Slovenija vstopila v EU in leta 2007 v evrsko območje, so finančni trgi znižali cene posojil in preplavili naše trge. Posledica novih posojil po nizki ceni so bila globoko zadolžena podjetja. V tem kontekstu je javni dolg naraščal, ker je morala vlada poseči v bančni sektor z dokapitalizacijo bank, da bi pokrila izgube, večinoma zaradi kopičenja slabih posojil v bančnih bilancah.

Dolg, ki je nastal v korporativnem in bančnem sektorju, je končal na plečih prebivalcev in obremenil javni denar, ki je bil namenjen za razvoj in socialne izdatke. Državna dolžniška kriza, ki je sledila, je bila posledica recesije in krize. Povezana pa je bila tudi z nekaterimi napačnimi pristopi vlad k reševanju krize. V zelo kratkem času se je v tem obdobju v Sloveniji zamenjalo več vlad, kar je prispevalo tudi k politični nestabilnosti.

Miha Mali

Pri nas se je veliko govorilo o preplačani sanaciji bank in več kot milijardi preveč, ki smo jo državljani dali v banke. To smo storili po nareku EU. Kakšni interesi so bili za tem?

Kot rečeno, Slovenija ni bila deležne mednarodne finančne pomoči, mi nismo podpisali memoranduma s Trojko, vendar kljub temu smo izvajali zelo podobne, če ne identične ukrepe kot države, ki so bile pod strogim nadzorom mednarodnih institucij. Skratka, naše vlade so zelo dobesedno vzele priporočila recimo Mednarodnega denarnega sklada, Evropske centralne banke in Evropske komisije.

Je pa tudi res, da smo bili zaradi slabih terjatev na naših bankah, prisiljeni v sanacijo bančnega sistema, kar je pomenilo, da smo v banke vložili veliko javnega denarja, da smo jih rešili izgub. Izračun Banke Slovenije o velikosti »bančne luknje« je posledično določil raven državnega zadolževanja oz. javnega dolga in tako neposredno vplival na obseg socialne države in razvoj. Moč, ki jo ima centralna banka je izjemna, ampak manjka institucionalna varovalka, ki bi nadzorovala njeno delo. Nadzor nad banko pa je izjemno pomanjkljiv. Kontroverzna je bila tudi vloga svetovalcev pri bančnih testih. 

Presenetljivo je, da je zaradi kriminalistične preiskave guvernerja predsednik ECB Mario Draghi različnim javnim institucijam v Sloveniji poslal protestna pisma. Tudi član izvršilnega odbora ECB, Yves Mersch, je maja 2017 poslal pismo predsedniku slovenskega parlamenta, Milanu Brglezu, v katerem je v imenu ECB nasprotoval aktualnemu spreminjanju Zakona o Banki Slovenije. Iz odgovora Milana Brgleza je moč razbrati, da ECB »zahteva … ponovno-posvetovanje«. Ko govorimo o financah je veliko interesov, če je v igri ogromna količina denarja, je interesov še več.

Kakšne so posledice povečanja javnega dolga? Kako vpliva na delovanje države in na delovanje ljudi?  

Zahtevana privatizacija in prestrukturiranje bančnega sistema sta temeljni usmeritvi, povezani z javnim dolgom, ki jasno ponazarjata ukrepe za okrevanje slovenskega gospodarstva, še posebej v obdobju krize. Vendar pa lahko vlada sprejete ukrepe izvaja le, če za to obstaja pravna podlaga, zato je v času krize prišlo da kar nekaj regulativnih sprememb in reform.

Poleg tega sta na višino našega javnega dolga neposredno vplivala tudi prestrukturiranje bančnega sektorja in bančni stresni testi, ki so bili med pomembnejšimi in bolj zanimivimi pristopi, ki so vplivali na oblikovanje in izvajanje politik kriznega upravljanja države. 

Miha Mali

"Povečanje javnega dolga v Sloveniji v obdobju med leti 2007 in 2015 je bilo posledica zmanjševanja davčnih prihodkov zaradi upada gospodarske dejavnosti in znižanja davka od dobička pravnih oseb. Hkrati pa je dolg naraščal tudi zaradi rasti socialnih izdatkov, ki jo je sprožila kriza v 2008 pred desetimi leti."

Prihajajo volitve, bi strankam, ki vstopajo v predvolilno tekmo podala kakšen recept za odpravo dolga? Ga je po tvoje sploh potrebno zniževati? 

Mislim, da se v tej točki vsi strinjamo, naš javni dolg je še vedno previsok in ja potrebno ga je znižati. Zdaj pa kako ga lahko znižamo, pa je drugo vprašanje. Načeloma ga lahko znižujemo z refinanciranjem, kar pomeni da se zdaj cenejše zadolžujemo in s tem poplačujemo starejši, dražji dolg. Lahko ga znižujemo z gospodarsko rastjo, Recimo UMAR pravi, da če bi bila naša gospodarska rast še za 1% točko višja naslednjih 10 let, bi prišli na predkrizno raven dolga...

Vprašanje je, ali imamo lahko še višjo gospodarsko rast kot sedaj in kot tako lahko vzdržujemo naslednjih 10 let. Še vedno obstaja tudi davčna politika, s katero lahko tudi uravnavamo prihodke v državno blagajno in s tem recimo novim prilivom zmanjšuješ dolg. Seveda davčni sistem ni enostavna stvar, je kompleksen sistem, je pa res, da se je leta 2007 izrazito zmanjšal davek na dobiček pravnih oseb.

Recimo za krepitev preglednosti bi morala vlada sistematično uvajati mehanizme, ki bi omogočali sodelovanje NVO pri nadzoru javnih financ (od izvajanja proračuna do pregledov proračuna in dolga ter davčne politike). Ti mehanizmi so šibki in vse prej kot pregledni in vključujoči.

"Moč, ki jo ima centralna banka je izjemna, ampak manjka institucionalna varovalka, ki bi nadzorovala njeno delo. Nadzor nad banko pa je izjemno pomanjkljiv." 

Računsko sodišče bi moralo imeti večje pristojnosti nad Banko Slovenije, saj je bila ta ena od ključnih institucij, ki so z izračunom bančne luknje tudi določile raven zadolženosti. Institucionalnih varovalk, ki bi vzpostavile nadzor nad Banko Slovenije, ni, čeprav druge evropske države to prakso poznajo ter jo izvajajo prek instituta zavor in ravnovesij na področju javnih financ. S krepitvijo pooblastil državnim institucijam nadzora bi se krepila tudi odgovornost in legitimnost politik in praks nadzorovanih institucij. 

V ustavo smo v tem mandatu vpisali fiskalno pravilo. Ukrep so podpirale praktično vse stranke. Ali fiskalno pravilo pomaga pri reguliranju in zmanjševanju dolga?

Mnenja so zelo deljena in različna okoli fiskalnega pravila. Recimo ekonomist P. Damijan pravi, da  avtomatsko vodi do tega, da je čez celoten gospodarski cikel (faza recesije in faza konjunkture) proračuna uravnotežen, zaradi česar se javni dolg postopoma ob naraščanju BDP relativno znižuje.

Ampak ekonomist Štiblar trdi, da je uvedba fiskalnega pravila škodljiva, ker vodi ekonomsko in socialno škodljivo fiskalno zategovanje, sloni na napačni teoriji in zmanjšuje ekonomsko suverenost države. Vse stranke so podprle fiskalno pravilo, ker so ga morale, saj smo ga sprejemali v času krize, bil je eden od predpisov, priporočil. Je pa res, da so fiskalna pravila, čedalje bolj pogosta praksa uravnavanja javnih proračunov, ampak obstajajo tudi velike razlike med njimi, torej obstajajo razlike med državami, kakšno pravilo in v kakšni obliki so sprejele. Kakšno je naše fiskalno pravilo, se bo verjetno najbolj pokazalo čez čas.

Na koncu raziskave podaš tudi priporočila, smernice za delovanje z javnim dolgom pri nas. Jih lahko na kratko opišeš? Kakšne so glavne ugotovitve raziskave? 

Priporočila sem strnila recimo v neke tri skupine, Večja preglednost javnih financ in odgovornost z vključitvijo vseh obveznosti javnih institucij v pravno opredelitev javnega dolga. Drugo je Civilno družbeni nadzor in spremljanje: Sodelovanje civilne družbe pri nadzoru javnih financ in Razvoj mehanizma za državljanski nadzor zadolževanja. V tem kontekstu je zanimivo opazovati napredek, da je civilna družba v Sloveniji razvijala preko medijev in civilno družbeni nadzor nad javnimi financami, s čimer utira pot tudi bolj institucionaliziranim revizijam dolga.

»Za krepitev preglednosti bi morala vlada sistematično uvajati mehanizme, ki bi omogočali sodelovanje NVO pri nadzoru javnih financ (od izvajanja proračuna do pregledov proračuna in dolga ter davčne politike). Ti mehanizmi so šibki in vse prej kot pregledni in vključujoči.«

Avtorji prve revizije so bili Franček Drenovec, Maja Breznik in Sašo Furlan leta 2015. Svojo analizo, rezultate in zaključke o slovenskem javnem dolgu so predstavili v knjigi Javni dolg: Kdo komu dolguje?

Nedavno pa je slovenska državna televizija predvajala dokumentarni film Bančna luknja, v oddaji Ekstravizor, v katerih so raziskovalni novinarji razkrili bančne elite NLB, NKBM, Factor banke in Pro banke, njihove posle, mreže v tujini, pomanjkljivosti pri njihovem nadzoru in počasen pravosodni sistem.

Tako so bile podane osnove za državljansko revizijo javnega dolga in organizacije civilne družbe bi jih morale izkoristiti za mobilizacijo državljanov in pridobljenega znanja za finančno preglednost in odgovornost institucij ter zahtevati zavrnitev dolgov, ki so jih državljani prepoznali kot neupravičene. In zadnji sklop sta institucionalne reforme in reforme finančnega sektorja: Povečanje pooblastil Računskega sodišča in manjšanje obsega finančnega sektorja.