Sašo Polanec je redni profesor na Ekonomski fakulteti v Ljubljani. Ob izbruhu epidemije novega koronavirusa je bil eden od 12 strokovnjakov, ki so bili vključeni v posebno ekspertno skupino z nekdanjim gospodarskim ministrom Matejem Lahovnikom na čelu. Naloga skupine je bila oblikovati smernice, v skladu s katerimi so bili nato pripravljeni protikoronski paketi, katerih namen je bil pomagati ljudem in gospodarstvu prebroditi začetno krizo. S Sašem Polancem smo se pogovarjali v njegovem kabinetu na Kardeljevi ploščadi.
Kako je potekalo vključevanje v delo ekspertne skupine, kdo je navezal stik z vami?
Matej Lahovnik je bil koordinator skupine in on nas je povabil k sodelovanju. Vse skupaj se je zgodilo zelo hitro. Najprej sem bil obveščen, da bom povabljen, nato pa se je zgodilo čez vikend. V soboto in nedeljo smo imeli dva sestanka prek aplikacije Zoom, do ponedeljka so bile smernice ukrepov pripravljene.
Kako ste se pri pripravi smernic orientirali? Vendarle gre za unikaten primer krize, ki ima na prvi pogled malo skupnega s tisto prejšnjo izpred desetih let.
Šok je bil unikaten v smislu, da zdravstveni vzroki običajno niso bili generatorji kriz. Pogosto so bile krize endogene zaradi napačnih pričakovanj; denimo prepričanja, da bodo cene delnic in nepremičnin rasle, da se lahko gospodinjstva in podjetja v skladu s takšnimi prepričanji zadolžujejo … Te napačne ocene nato vodijo do prilagoditev cen in posledično do težav v finančnem sektorju in upadanja gospodarske aktivnosti. Pa vendar se na vse krize lahko odzovemo podobno. Če se zmanjša povpraševanje na končnih trgih (prejšnja in zdajšnja kriza) ali pa ne moreš ustvarjati prihodkov zaradi zaprtja dejavnosti (zdajšnja kriza), je lahko državna intervencija primerljiva. Ne glede na izvor znižanja prihodkov podjetij lahko država zmanjšuje negativne posledice tako, da nadomešča izpad prihodkov. Čakanje na delo ni nov ukrep, saj so ga nekatere države uporabile že prej, tudi med zadnjo krizo. Skrajšan delovni čas prav tako. Tudi ukrepi znižanja prispevkov so bili v Sloveniji uporabljeni v času prejšnje krize.
V tej krizi je bila zaradi zaprtja aktivnosti s strani države pomembna teoretska premisa zavarovanje dohodkov zaposlenih. Bolj ko zavaruješ dohodke tistih na prvi bojni liniji in jih prevzame država, bolj se stroški podjetij znižajo in lažje preživijo. Obenem so manjše posledice drugje v gospodarstvu, saj ohranjanje dohodkov omogoča ohranjanje potrošnje. Predlagani ukrepi so bili zato izjemno močni, in če kot mero uspeha jemljemo število brezposelnih, katerih število stagnira na 88 tisoč, lahko sklenemo, da so bili izjemno uspešni.
Vas je strah zvišanja te številke, ko se izteče ukrep čakanja na delo?
Absolutno. Matej Lahovnik nas občasno pokliče in se posvetuje, ali naj ohranimo ta ukrep. Pri tem jaz sledim pravilu, da dokler je več deset tisoč ljudi na čakanju, gre očitno za ukrep, ki ga gospodarstvo še potrebuje. Morda gre v nekaterih primerih za zlorabo. Na ta moralni hazard smo poskušali odgovoriti z omejitvijo, da morajo prihodki pasti za najmanj 10 odstotkov na letni ravni ali 20 odstotkov na polletni ravni, da si upravičen do ukrepa čakanja. Ker pričakujem nove negativne posledice povečanja števila okuženih proti koncu leta, sem zadovoljen, da se je vlada v petem protikoronskem paketu odločila več ukrepov iz prvega paketa ohraniti, od čakanja na delo do temeljnega dohodka samostojnim podjetnikom.
Kako z današnje perspektive gledate na protikoronske pakete? Kaj bi se dalo narediti bolje in kje so lekcije za naslednjo takšno krizo?
Danes lahko rečem, da so za ohranjanje zaposlitev in podjetij nedvomno delovali. Dejstvo pa je, da so ukrepi le v manjši meri kompenzirali druge stroške podjetij, kot so stroški kapitala. Poglejmo samo en primer, kjer se kaže ta dilema kompenzacije stroškov kapitala. Ali naj država nadomešča najemnine zaprtih dejavnosti in posredno prizadetih? Teh je v celotnem gospodarstvu za okoli 100 milijonov evrov na mesec, v sektorjih, zaprtih zaradi epidemije, pa približno 30 milijonov evrov na mesec. Konsenz posvetovalne skupine takrat je bil, da se ne financira najemnin, razlog za to pa je bil preprost: če financiramo najemnine, moramo pomagati tudi tistim podjetjem, ki imajo lastne prostore, sicer jih spravljamo v ekonomsko neenak položaj. Obenem pa so država in občine v vlogi najemodajalk odpustile najemnine podjetjem, kar vseeno pomeni določeno neenakost položaja.
Torej denimo, da država najemniku financira najemnino. Ta denar gre nato najemodajalcu, ne?
Da.
Kako točno je torej najemodajalec v izgubi?
Če država krije najemnino, ni v izgubi. Če pa je ne krije, za kar smo se odločili v posvetovalni skupini, je lahko v izgubi, če najemojemalec, ki je zaradi epidemije zaprt, nima dovolj rezervnih sredstev za plačilo najemnin. Dodaten problem je, da je morda najemodajalec kupil nepremičnine s posojili bank, s čimer se težave neplačevanja najemnin kopičijo v bankah. Prav zaradi tega je bilo zelo pomembno, da je država kapitalu prišla na pomoč z odlogi odplačevanja posojil v času krize in pa v tretjem protikoronskem paketu z garancijskimi shemami za posojila. Seveda je znižanje stroškov dela posredno pomagalo kapitalu s tem, da ni bilo potrebno odpuščanje, ki bi prav tako bremenilo lastnike podjetij s potrebo po financiranju plač v času trajanja odpovednih rokov in plačilu odpravnin. Ko smo snovali ukrepe, smo bili vedno v skrbeh, da bo proračun zelo težko financirati, in nismo vedeli, od kod bodo prišle potrebne milijarde. V tem smislu se je iskalo zamejevanje obsega izdatkov.
Drugo vprašanje, ki se odpira in je aktualno tudi zdaj ob sprejemanju petega protikoronskega paketa, so limiti pri višini nadomestil delavcev na čakanju. Prvi paket je določal nadomestilo v višini 80 odstotkov predhodno izplačane plače, ki pa ni smelo biti višje od povprečne plače. Zaradi te omejitve se dohodki gospodinjstev dejansko znižajo za 33 odstotkov, kar bi lahko povzročilo dodatno znižanje povpraševanja. V času epidemije je bilo pomembno, da je država poleg nadomestil za čakanje na delo prevzela tudi breme pokojninskih prispevkov. Ta ukrep je bil vrednostno še enkrat večji kot čakanje na delo in je verjetno pomenil ključno spodbudo agregatnemu povpraševanju. Skupaj s pomočmi samostojnim podjetnikom, upokojencem in študentom se je razpoložljiv dohodek gospodinjstev močno povečal in s tem prispeval k manjšemu upadu gospodarske aktivnosti.
Kot zelo pomembno dilemo bi omenil tudi določanje meje upravičenosti podjetij do nadomestil za čakanje. V prvem paketu je bil pogoj 20-odstotni upad prihodkov od prodaje v prvem polletju (pozneje 10-odstotni na letni ravni). Ali je 10-odstotni letni upad prometa dobra meja? Podjetje, ki je v prvem polletju res utrpelo 20-odstotni izpad, se v drugem polletju ni nujno pripravljeno truditi, saj če preseže 10 odstotkov upada, bo sredstva moralo vračati. Predmet nadaljnjih razprav bodo tudi morebitne goljufije. Koliko podjetij na primer izkorišča čakanje na delu? Z izjemo govoric o tem vemo premalo. Ko smo snovali ukrepe, smo bili vedno v skrbeh, da bo proračun zelo težko financirati, in nismo vedeli, od kod bodo prišle potrebne milijarde. V tem smislu se je iskalo zamejevanje obsega izdatkov.
Kako ste pospremili vladno odločitev o razglasitvi konca epidemije v sredini maja, s čimer se je preprečilo podaljšanje protikoronskih ukrepov za pomoč ljudem in gospodarstvu?
Glede na to, da se je takrat začelo snovanje skrajšanega delovnega časa, hkrati je potekala debata o ohranitvi čakanja na delo, sem to odločitev sprejel kot smiselno. Če pa bi to pomenilo prekinitev vseh posebnih ekonomskih ukrepov, bi me zelo skrbelo. Dejstvo je, da je bila epidemiološka slika v Sloveniji takrat ugodna.
Evropska centralna banka (ECB) se je od evropskih institucij še najhitreje odzvala in jasno dala vedeti, da bo presegla omejitve, ki si jih je v bistvu pred tem sama postavila. Ali po odzivu na tokratno krizo lahko zaključimo, da so se evropske vlade kaj naučile iz izkušenj prejšnje krize? Zakaj so stimuluse tako zavračali v prejšnji krizi in je namesto tega vladala mantra o nujnosti varčevanja, tokrat pa ni tako?
Dejstvo je, da smo v predhodni krizi videli različne odzive: ameriške, evropske, japonske. Japonska je že od nepremičninske krize v 90. letih uvedla tako imenovano kvantitativno sproščanje, Združene države Amerike so šle v to v relativno hitrem času, ECB pa je zamujala in je praktično to uvedla leta 2015. Ti ukrepi so še zdaj aktivni. Ena od primarnih skrbi – da bo prišlo do inflacije – se ni realizirala. Je pa bilo tudi tokrat veliko mešanih signalov glede vloge ECB, spomnimo se samo primerov na nemških sodiščih glede legalnosti odločitev Evropske centralne banke. Takšne dileme vodijo do oklevanja pri močnejšem angažmaju, saj dopuščajo odprto možnost, da ne bo tako, kot je bilo obljubljeno. Kaj pa če ne bo mogoče financirati ukrepov? Dejstvo je, da so banke zasute z denarjem ta hip. Financiranje je mogoče, slovenski javni dolg pa v veliki meri držijo ravno Slovenci. Tudi premije za tveganje so relativno nizke, čeprav ima Slovenija za konec leta pričakovan dolg v višini 80 odstotkov bruto domačega proizvoda.
Ali je bil odziv tokrat močnejši tudi zato, ker so bile v bistvu vse države enako prizadete?
Da si tokrat globalno delimo usodo, drži, a šoki nikoli niso povsem enaki. Imajo vedno različne učinke, ker so države različne po svoji strukturi po dejavnostih. Turistične države so denimo bolj izpostavljene in potrebujejo večjo intervencijo. Z vidika ECB se poraja tudi vprašanje, zakaj bi financirala državo, ki se razvija v dolgoročno nevzdržno smer. Ali ne bi bilo morebiti bolje namesto ukrepov, ki ohranjajo delovna mesta, tem ljudem pomagati prestrukturirati gospodarstvo?
Ali je bila vendarle z današnje perspektive grška dolžniška kriza napaka? Ravno slovenski minister za finance Dušan Mramor je bil takrat trdno v taboru držav, ki so zavračale vsakršen odpis dolga Grčiji.
V Grčiji bi bilo vsekakor dobrodošlo, da bi že od 90. let dalje veljala fiskalna pravila, kot so bila sprejeta v Švici ali na Švedskem. Zadrževanje finančnih sredstev in pogojevanje za implementacijo fiskalnih pravil je smiselno, saj sicer pride do financiranja javnega dolga neke druge države brez zaveze, da bo ta dolg kadarkoli poplačan. Gre za velik problem moralnega hazarda. Ta del je treba vedno vzeti v zakup. Grkom nuditi popolno zavarovanje za zadolževanje, pri čemer sami niso implementirali fiskalno vzdržnih politik, je potem tvegano za ostale države.
Ali se nismo v zadnjem desetletju naučili, da se javni dolg zbija z zviševanjem rasti BDP, ne pa s strogim varčevanjem?
Drži, a ne brezpogojno. Grčiji bi bilo nujno odpisati del dolga, saj brez tega odpisa država nikoli ne bi imela vzdržnega javnega dolga. Začetna zadolženost je bila preprosto previsoka. Po odpisu dolga pa so bili potrebni nujni ukrepi prilagoditve javnih finance v smeri večje vzdržnosti, kar je dodatno povzročilo znižanje gospodarske aktivnosti in na kratek rok poslabšalo zadolženost. Skratka, problem je bila potreba po drastičnih varčevalnih ukrepih. Če bi imela Grčija nižji javni dolg, prilagajanje ne bi bilo tako boleče. In k temu bi lahko pripomogla prav fiskalna pravila, ki preprečujejo prehitro rast javnih izdatkov za financiranje plač v javnem sektorju, pokojnin in transferjev.
Če so Grčiji redno leteli očitki o fiskalni neodgovornosti, kaj potem reči za Italijo, ki že več desetletij vzdržuje zdrave proračunske bilance, kljub temu – ali pa ravno zaradi tega – pa se njen zaostanek za bogatejšimi članicami zgolj povečuje. Kako se država sploh izvije iz tega položaja, ko pa ji evropska pravila prepovedujejo dodatno zadolževanje?
Te situacije so vedno zelo težke. Žal v številnih državah volivci izbirajo politike, ki zasledujejo kratkoročne cilje in povečujejo javne izdatke brez ozira na dinamiko javnega dolga. Takšne izbire se večinoma izrodijo in vodijo v bankrote. Da bi lahko države na dolgi rok imele rast dohodkov, je treba dati večji poudarek raziskavam in razvoju. Le s sistematičnim vlaganjem za ta namen se lahko poveča dolgoročna rast BDP. Italija, Slovenija in mnoge države vlagajo premalo v primerjavi z denimo Švedsko. Na dolgi rok takšne države lahko vzdržujejo višje stopnje rasti, zadolženost (glede na BDP) pa obenem z večanjem BDP pada. Pogosto pa tak premik v smer razvojnih politik pomeni, da manj namenjaš socialnim politikam.
Prej ste omenili zanimivo dejstvo, da je slovenski javni dolg v veliki meri v rokah Slovencev. Kaj to pomeni za državo?
V ekonomski literaturi je dolgo pripoznano dejstvo, da obstajajo domači kupci (ang. home buyers). Pri potrošnih dobrinah to pomeni, da preferirajo domače dobrine, če so enako dobre kot tuje. Tu lahko narediva analogijo s finančnimi sredstvi. Te imajo tudi lastnosti, v nasprotju z dobrinami so to donos in tveganost. In če so te lastnosti primerljive tujim, domači kupec pa preferira domače, ima država lahko nekoliko ugodnejše financiranje dolga. Poleg tega domači investitorji pogosto bolje poznajo domače gospodarstvo in tudi lažje ocenijo tveganost nevračila javnega dolga. Posledica tega je, da so lahko pri tujih investitorjih slovenski vrednostni papirji slabše cenjeni kot pri domačih investitorjih zaradi večje asimetrije informacij. Domači investitorji so bolje informirani in so zato pripravljeni vlagati v domač javni dolg tudi v primeru nižjih obrestnih mer. To pa pomeni nižje breme javnega dolga. Zaradi asimetrije informacij je treba tuje investitorje še dodatno informirati in biti transparenten. Pri tem pa lahko pomembno vlogo odigrajo tudi zaveze, kot je slovensko fiskalno pravilo.
Fiskalno pravilo je torej ...
Dober signal.
Hotel sem reči marketing.
Če ima vlogo marketinga napram tujcem, tudi domači raje kupijo in ti do tujcev sploh ni treba hoditi. Ko je vlada pred leti poskušala plasirati obveznice v ZDA, jih je takšna predstavitev nekaj tudi stala.
Kje bo Slovenija dobila 4,2 milijarde evrov, kolikor bo očitno znašal letošnji proračunski primanjkljaj?
Zadolževanje poteka primarno z izdajo državnih obveznic. Finančni trgi so trenutno izjemno likvidni, tako da ne vidim težav s financiranjem tega dolga. Samo domači bančni sektor ima več milijard depozitov pri ECB, kar lahko v večji meri nameni za vlaganje v slovenski javni dolg. Tudi do zdaj so domači investitorji držali 90 odstotkov javnega dolga in ne pričakujem, da bi se pri tem kaj spremenilo. Imam zaupanje, da bo to mogoče financirati. Imam tudi zaupanje, da se bo Slovenija vrnila k rasti, s čimer se bo stopnja zadolženosti znižala.
In kaj reči na »zdravo kmečko pamet«, ki veleva, da bo nekdo moral ves ta dolg poplačati?
V grobem trditev drži.
Ampak mi ne bomo nikoli poplačali vsega dolga. Slovenija bo vedno imela javni dolg, kajne?
Zelo verjetno, ni pa nujno. To, da ima država javni dolg, je celo potrebno z vidika finančnih trgov. Javni dolg predstavlja eno najmanj tveganih naložb, s tem pa neko referenčno obrestno mero. Lahko pa ima država dolg tudi z namenom nakupa premoženja oziroma vzdrževanja premoženja. Vendar pa mora to premoženje prinašati višje donose, kot so stroški dolga. Z vidika države je tako lahko optimalno držanje javnega dolga zaradi špekulativnega vidika doseganja čim večje vrednosti neto premoženja. Ustanavljanje demografskih in podobnih skladov temelji na tem špekulativnem vidiku.
Ali je slovensko gospodarstvo preveč odvisno od izvoza ali je to naša usoda?
Slednje. Dejstvo je, da majhne države morajo trgovati. To je naraven odziv na majhnost. Mi proizvajamo zelo majhen delež dobrin na svetu.
Svet za debirokratizacijo je prejšnji teden predstavil predloge, kako narediti Slovenijo privlačnejšo za vlagatelje. Med njimi je tudi več ukrepov zniževanja davkov in prispevkov pri tistih z višjimi plačami, pri čemer je vodja sveta Ivan Simič primerjal neto zneske v Sloveniji in Srbiji. Slovenija noče biti Srbija.
In se po mojem mnenju niti ne bo razvila v davčno oazo.
Ampak kako nasprotovati tendencam tekme proti dnu (ang. race to the bottom), kjer države tekmujejo v tem, kdo bo imel nižje davke?
Samo z multilateralnimi dogovori. Tako kot se kartel formira (smeh), tako mora tukaj biti konsenz, da ne bomo privolili v to tekmo. Politike mora zanimati (in tudi pretežno jih) blaginja večine ljudi, ne pa zgolj elite. Slovenija je zelo kohezivna država, tudi trenutna politična opcija se tega zaveda. Ne nazadnje vse slovenske politične stranke označujemo kot socialne v smislu, da nobena ne gre proti večini državljanov. Mislim, da bodo ekstremni predlogi vedno pogoreli in bodo vedno ovrgljivi v naslednji iteraciji demokratičnih procesov.
